La compétence GEMAPI


Des objectifs ambitieux pour une gestion équilibrée de la ressource en eau sont fixés par les textes européens, notamment par la Directive-Cadre sur l’Eau (DCE) et la Directive Inondations. Parmi les outils mis en place pour atteindre ces objectifs de gestion intégrée des bassins hydrographiques, on peut citer l’élaboration des Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et de Plans de Gestion des Risques InondaRoselière_compensatoire(11)tions (PGRI).

Néanmoins, cette politique souffre d’un défaut de structuration de la maîtrise d’ouvrage sur le territoire. En effet, la gestion des milieux aquatiques, la prévention des inondations, l’entretien et la restauration des cours d’eau et des ouvrages de protection contre les crues sont des compétences facultatives et partagées entre toutes les collectivités et leurs groupements. Aucune de ces collectivités n’en est donc spécifiquement responsable. Ceci ne permet pas d’avoir une vision globale et stratégique à l’échelle d’un bassin versant.

C’est pourquoi les réformes qui ont eu lieu en 2014 et 2015 ont pour but de confier aux communes et à leurs Etablissements Publics de Coopération Intercommunale à Fiscalité Propre (EPCI FP) la gestion des milieux aquatiques et des inondations, via la compétence GEMAPI (GEstion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations). La création et l’attribution de cette compétence aux communes clarifient les responsabilités que les maires assument déjà partiellement et fournit les outils juridiques et financiers nécessaires pour leur exercice.

La mise en œuvre de ces dispositionGemapi_demarches pourra ainsi concilier l’urbanisme (meilleure intégration du risque inondation dans l’aménagement du territoire et dans les documents d’urbanisme), la prévention des inondations (gérer les ouvrages de protection) et la gestion des milieux aquatiques (assurer l’écoulement des eaux et gérer les zones d’expansion des crues).

Il est possible de contribuer à la
sécurité des populations face aux crues en redonnant un fonctionnement plus naturel à la rivière. Des solutions existent pour composer avec la nature et résoudre beaucoup
d’ennuis liés à l’érosion et aux
effondrements de digues. Ces solutions permettent également de contribuer à la dépollution des eaux et à la recharge des nappes souterraines. Déjà mises en œuvre dans de nombreux territoires, elles s’articulent autour de 3
idées clés :

  1. Laisser plus d’espace à la rivière ;
  2. Ralentir les écoulements de la rivière ;
  3. Gérer l’eau par bassin versant.

La mise en place de la compétence GEMAPI apporte une cohérence et un cadre pour la mise en place de ces solutions pour mieux gérer la rivière et maîtriser les inondations.

 

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puce fond transparent   La Loi MAPTAM

La loi n°2014-58 de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles, dite loi MAPTAM, introduit une réforme qui modifie la gouvernance dans l’exercice des compétences des collectivités territoriales. Le législateur attribue aux communes une compétence ciblée et obligatoire relative à la GEstion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations (GEMAPI). Cette compétence sera exercée par les communes ou, en lieu et place des communes, par les EPCI FP (communautés de communes, communautés d’agglomération, communauté urbaines et métropoles).

Les communes et EPCI FP pourront déléguer cette compétence ou adhérer à un ou plusieurs groupements de collectivités (syndicats mixtes), leur transférant ainsi tout ou une partie de ces compétences. Ceci permet d’assurer la conception et la réalisation des aménagements à des échelles hydrographiquement cohérentes.

Cette loi propose un schéma cible mais souple qui décline la GEMAPI en trois échelles, afin de respecter une cohérence hydrographique :

  • le bloc communal, qui assure un lien étroit et pérenne entre la politique d’aménagement et les missions relatives à la GEMAPI. Ce bloc peut prendre la forme de syndicat mixte de rivières « classiques », tels qu’il en existe aujourd’hui ;
  • l’Etablissement Public d’Aménagement et de Gestion de l’Eau (EPAGE), structure créée par la loi : c’est un syndicat mixte en charge de la maîtrise d’ouvrage locale pour la compétence GEMAPI àwebcarte12bassinshydro l’échelle du sous-bassin versant hydrographique ;
  • l’Etablissement Public Territorial de Bassin (EPTB) : c’est un syndicat mixte en charge des missions de coordination dans le domaine de l’eau et de la maîtrise d’ouvrage de projets d’intérêt commun à l’échelle des groupements de sous-bassins versants.

Afin d’encourager le regroupement des collectivités à des échelles cohérentes au niveau hydrographique, et de ne pas déstabiliser les structures intercommunales existantes, les SDAGE identifieront les bassins, les sous-bassins ou les groupements de sous-bassins hydrographiques qui justifient la création ou la modification des périmètres des EPTB et EPAGE.

L’ensemble des ces dispositions est entré en vigueur le 1er janvier 2016. Néanmoins, cette date a été reportée par la loi NOTRe (7 août 2015), qui prévoit une attribution de cette compétence aux communes ou EPCI FP au plus tard au 1er janvier 2018. Les structures assurant les missions de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations à la date de publication de la loi MAPTAM continuent à les exercer en attendant le transfert de ces compétences aux communes ou EPCI FP.

 

Ce qui ne change pas :

 

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puce fond transparent   La Loi NOTRe

La loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015 implique plusieurs nouveautés relatives à la compétence GEMAPI :

  • la date buttoir d’entrée en vigueur de la compétence est reportée du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2018 (article 76) ;
  • la compétence GEMAPI fait l’objet d’un transfert en totalité et de façon automatique des communes vers l’échelon intercommunal (III de l’article 64). La loi MAPTAM avait déjà acté ce transfert automatique et complet en faveur des communautés d’agglomérations, les communautés urbaines et les métropoles mais ne l’avait pas prévu pour les communautés de communes. Ces dernières devaient au préalable distinguer les travaux qui méritaient d’être traités à l’échelle intercommunale de ceux qui devaient rester du ressort des communes ;
  • la loi introduit une procédure simplifiée de création des EPTB et EPAGE (article 76) ;
  • la clause de compétence générale des départements est supprimée, mais ceux-ci conservent des capacités d’action en termes de solidarités territoriale (article 94).

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puce fond transparent   Le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité

Adopté en 1ère lecture au Sénat le 26 janvier 2016, ce projet de loi est Logo-Biodiv_poitouprincipalement centré sur la création de l’Agence Française de la Biodiversité, la reconnaissance d’un préjudice par la loi et la ratification du protocole de Nagoya.

Le projet de loi prévoit également plusieurs avancées en rapport avec la compétence GEMAPI :

  • la généralisation du mécanisme de représentation-substitution (lorsqu’il y a un chevauchement entre les périmètres d’un syndicat mixte et d’un EPCI FP, l’EPCI FP adhère automatiquement au syndicat et c’est lui qui représente les communes membres du syndicat) pour tous les types d’EPCI FP (article 32 ter A) ;
  • possibilité de transformer de façon simplifiée une institution interdépartementale en syndicat mixte ouvert (article 32 ter AA). Cette simplification importante à l’échelle nationale ne concerne toutefois pas le bassin Rhône-Méditerranée (aucun EPTB n’est constitué sous cette forme juridique) ;
  • correction d’une erreur sur la taxe GEMAPI (article 32 ter B). Les dispositions relatives à la taxe étaient bien rédigées dans le Code général des impôts mais avec une erreur dans le Code de l’environnement (ce qui n’empêche pas son appilcation, le Code des impôts primant sur celui de l’environnement pour les dispositions relatives à la fiscalité) ;
  • correction de l’article L.151-36 du Code rural et de la pêche maritime : la redevance pour service rendu définie par cet article (qui vise à faire contribuer le propriétaire riverain) ne peut être appliquée sur des actions relatives à la GEMAPI que si cette taxe GEMAPI (définie à l’article 1530 bis du Code général des impôts et qui vise à faire participer l’ensemble des contribuables) n’est pas déjà levée pour ces mêmes actions (article 32 ter B).

 

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puce fond transparent   La compétence GEMAPI

Les missions relatives à la compétence GEMAPI sont définies aux points 1, 2, 5 et 8 du I de l’article L.211-7 du Code de l’environnement. Il s’agit de :

  • l’aménagement de bassins ou de fractions de bassins hydrographiques, notamment les dispositifs de stockage dans les lacs réservoirs ;inndations
  • l’entretien et l’aménagement des cours d’eau, canaux, lacs ou plans d’eau, y compris ses accès, pour
    des motifs d’intérêt général ou d’urgence, notamment en cas de carence généralisée des propriétaires riverains quant à leurs obligations d’entretien courant ;
  • assurer la défense contre les inondations et contre la mer, notamment par la construction et la gestion des digues ;
  • la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides, ainsi que des formations boisées riveraines, comprenant le rétablissement des continuités écologiques aquatiques.

La conduite de ces missions peut impliquer l’exercice de compétences complémentaires, notamment en matière de maîtrise des eaux pluviales, de gouvernance locale et de gestion des ouvrages.

 

1) Les outils financiers

L’élargissement des missions des communes et EPCI FP, déjà en charge du « petit cycle de l’eau » (eau potable et assainissement) au « grand cycle de l’eau » (incluant la gestion des milieux aquatiques) a un coût. La loi MAPTAM prévoit la possibilité pour les communes et leurs EPCI FP de créer sur leur territoire une taxe facultative plafonnée à 40€/habitant résidant dans le périmètre, qui sera affectée exclusivement à l’exercice la compétence GEMAPI. Le produit global de cet impôt sera arrêté avant le 1er octobre de chaque année pour une application l’année suivante. La loi MAPTAM précise que tous les habitants de l’EPCI FP (qu’ils soient ou non le long d’un cours ou concernés par les inondations) sont redevables de la taxe.

Cette taxe se substitue au système antérieur de redevance pour service rendu mais elle ne supprime pas les financements attribués par les agences de l’eau et le fonds Barnier (fond de prévention des risques naturels majeurs). En 2013, les agences de l’eau ont engagé 224 M€ sur la restauration des milieux aquatiques. L’Etat a apporté 483 M€ sur 4 ans (2011 – 2014) pour les programmes d’actions de prévention des inondations portés par les collectivités.

Les aides des agences de l’eau pour la compétence GEMAPI s’articulent de la façon suivante :

  • subvention de 50 à 80% pour l’accompagnement des collectivités dans la prise de compétence GEMAPI (études préfiguratrices) ;
  • subvention jusqu’à 50% pour le soutien aux actions (études et travaux).

 

2) Les outils juridiques

La compétence GEMAPI est encadrée par un dispositif juridique régulateur et facilitateur. Régulateur d’abord car l’action de la commune ou de l’intercommunalité, dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques, ne sera possible qu’après avoir engagé une procédure de Déclaration d’Intérêt Général (DIG) (article L.211-7 du Code de l’environnement), dans les conditions prévues aux articles L.151-36 à L.151-40 du Code rural et de la pêche maritime.

Les opérations d’entretien groupées des cours d’eau sont soumises au régime de la police de l’eau avec une autorisation ou une déclaration accordée par le préfet pour une durée minimale de 5 ans (article R.214-15 du Code de l’environnement).

La loi MAPTAM introduit également des outils juridiques relatifs à l’exercice de la compétence de prévention des inondations :

  • l’extension aux digues des règles visant à prévenir l’endommagement des réseaux sensibles (gaz, électricité, etc.) à l’occasion de travaux de tiers ;
  • la mise à disposition gratuite des digues appartenant à des personnes publiques ;
  • la mise à disposition des ouvrages « mixtes » (remblais ferroviaires par exemple) appartenant à des personnes publiques, sauf si la mise à disposition n’est pas compatible avec la fonctionnalité de l’ouvrage ;
  • la création d’un régime de servitudes permettant la réalisation de digues sur les propriétés privées et de travaux d’entretien et de réparation de ces digues.

 

3) Les outils pour accompagner les collectivités

Pour mettre en œuvre cette réforme, les collectivités peuvent solliciter un appui :logo ministère

– de plus d’une centaine de bureaux d’études agrées par l’Etat ;

– de plusieurs équipes du réseau scientifique et technique du ministère de l’Ecologie qui apportent
leur expertise sur les projets de construction d’ouvrages ou sur l’évaluation des ouvrages existants ;

– des associations, en particulier France Digues (association professionnelle regroupant les grands gestionnaires de digues) et l’Association Française des Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (AFEPTB) ;

– des missions d’appui technique constituées dans chaque bassin par le préfet coordonateur de bassin. Le décret du 28 juillet 2014, pris en application de l’article 59 de la loi MAPTAM, fixe la composition, l’objet, le fonctionnement de ces missions et les chantiers qui lui incombent :

  • établir un état des lieux des linéaires de cours d’eau, comprenant notamment l’évaluation de leur état ;
  • établir un état des lieux technique et administratif des ouvrages de protection contre les crues et les submersions marines, dans l’état des connaissances disponibles ;
  • établir les recommandations et les outils utiles à l’exercice de la compétence par les collectivités.

Dans le bassin Rhône-Méditerranée, la mission d’appui a été créée par arrêté du préfet coordonnateur le 3 novembre 2014. Elle est composée de 27 membres, dont 8 représentants de l’Etat et 19 des collectivités.

 

4) La gestion des diguesRoselière(11)

De multiples acteurs sont gestionnaires de digues :

  • l’Etat, responsable de 750 km de digues ;
  • les collectivités territoriales et leurs groupements, responsables de plus de 3 700 km de digues ;
  • d’autres structures (associations syndicales de propriétaires, propriétaires privés individuels, opérateurs industriels …), responsables plus de 4 700 km de digues.

Les gestionnaires d’ouvrages hydrauliques existants pourront continuer à gérer les digues jusqu’à fin 2017. L’Etat gestionnaire de digues continuera à exercer cette mission jusqu’en 2024 pour le compte des EPCI FP concernés.

 

5) Responsabilités pénales et administratives en cas de préjudices

La compétence GEMAPI n’implique pas que les communes et EPCI FP se substituent à l’obligation d’entretien des cours d’eau qui reste de la responsabilité des riverains.

De la même façon, l’Etat reste responsable de l’entretien de son domaine public fluvial. Elle n’implique pas non plus une nouvelle responsabilité des communes et EPCI FP en cas d’inondation puisque cette responsabilité a fait l’objet d’une reconnaissance de la part du juge administratif et du juge pénal, antérieurement à la loi.

Enfin, la responsabilité de la commune ou de l’intercommunalité gestionnaire de l’ouvrage ne pourra pas être engagée « en raison des dommages que ces ouvrages n’ont pas permis de prévenir dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées » (alinéa 2 de l’article L.562-8-1 du Code de l’environnement).

 

6) En cas de dommages causés aux biens des collectivités

Un fonds pour la réparation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques (événements dommageables, d’une exceptionnelle gravité, survenant de façon imprévisible et provoqué par des forces naturelles) a été institué. Ce fonds vise à la réparation des dommages causés à certains biens des collectivités et leurs groupements par des événements climatiques ou géologiques de très grandes intensités affectant un grand nombre de communes.

 

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puce fond transparent   Les décrets d’application relatifs à la compétence GEMAPI

Décret  « mission d’appui » du 28 juillet 2014 : instauration des missions d’appui technique dans chaque bassin ;

Décret « EPTB – EPAGE » du 20 août 2015 : précise les conditions que doivent respecter les périmètres des EPTB et EPAGE ;

Décret « digues » du 12 mai 2015 : évolution de la réglementation attachée aux digues de protection contre les crues et les submersions marines ;

Arrêté SOCLE du 20 janvier 2016 : d’ici le 31 décembre 2017, chaque SDAGE devra prévoir une nouvelle annexe intitulée « Stratégie d’Organisation des Compétences Locales de l’Eau » (SOCLE), compatible avec le Plan de Gestion des Risques d’Inondation (PGRI).

 

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puce fond transparent   En résumé

Avant_après réforme GEMAPI

 

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Sources :